Från handel till säkerhet – USA:s Kinapolitik har blivit geopolitik

USA:s ekonomiska relation till Kina har gått in i ett nytt och mer osäkert skede. Samtidigt är rivaliteten mellan de två stormakterna i dag ett strukturellt inslag i amerikansk utrikes- och säkerhetspolitik. Detta gäller oavsett vem som sitter i Vita huset, visar en ny studie från Försvarshögskolan.

Sedan 2018 har relationen mellan USA och Kina förändrats i grunden. Det som tidigare främst handlade om ekonomisk konkurrens har utvecklats till en tydlig geopolitisk rivalitet.

I en ny vetenskaplig artikel analyserar forskare vid Försvarshögskolan hur USA:s åtgärder mot Kina successivt har motiverats på nya sätt, från handelspolitik, via mänskliga rättigheter, till nationell säkerhet.

– Rivaliteten med Kina är här för att stanna. Frågan är inte om USA ska agera, utan hur långtgående åtgärderna blir. Framåt får detta stora konsekvenser för global handel, teknikutveckling och för USA:s allierade, säger Kjell Engelbrekt, professor i statsvetenskap vid Försvarshögskolan.

Två administrationer – olika verktyg, samma riktning

Studien omfattar perioden 2018–2023 och visar på större kontinuitet i USA:s Kinapolitik än vad den politiska retoriken ofta antyder. Samtidigt pekar forskarna på tydliga skillnader mellan Trump- och Bidenadministrationerna, både när det gäller arbetssätt och vilka verktyg som används.

Under Donald Trumps första presidentperiod låg fokus på breda, ofta konfrontativa ekonomiska åtgärder. USA införde tullar och handelsrestriktioner i stor skala, motiverade av orättvisa handelsmetoder, ett växande handelsunderskott och anklagelser om stöld av immateriella rättigheter. Politiken var tydligt inriktad på att skapa ekonomiskt tryck och signalera handlingskraft, ofta utan hänsyn till multilaterala institutioner eller allierades intressen.

När Joe Biden tillträdde hande konflikten redan eskalerat. Tonläget förändrades, men det blev ingen återgång till tidigare handelsrelationer. Trumps tullar låg kvar, samtidigt som nya åtgärder infördes. Skillnaden låg främst i att Bidenadministrationen riktade in politiken mot specifika sektorer och i högre grad motiverade politiken utifrån nationell säkerhet.

– Trump använde handelspolitiken som ett trubbigt vapen. Biden har i stället förfinat verktygen och riktat dem mot strategiskt känsliga teknologier, säger Kjell Engelbrekt.

Närhandel blir en säkerhetsfråga

Studien visar hur USA:s handelspolitik gentemot Kina gradvis har fått ett allt tydligare säkerhetspolitiskt innehåll. Medan Trumps tidiga åtgärder främst byggde på handelspolitiska argument, motiverade Bidenadministrationen att i allt högre grad motivera restriktioner med nationell säkerhet. Exportkontroller och begränsningar av investeringar riktades mot avancerad teknik som halvledare, artificiell intelligens och kvantteknologi.

Bidenadministrationen lanserade begreppet de-risking - att minska risker i handel, investeringar och leveranskedjor utan att helt bryta de ekonomiska relationerna med Kina. Ambitionen var att minska sårbarheter i strategiska sektorer, samtidigt som övrig handel i teorin skulle kunna fortsätta. Studien pekar dock på att effekterna av den här politiken kan bli minst lika omfattande som Trumps tidigare tullar.

– I praktiken kan de riktade säkerhetsåtgärderna få breda konsekvenser för globala värdekedjor, även långt utanför försvarssektorn, säger Kjell Engelbrekt.

Risk för mer fragmenterad världsekonomi

En central slutsats i studien är att osäkereten för andra länder inte nödvändigtvis har minskat under Bidenadministrationen. Tvärtom har USA:s allierade hamnat i ett alltmer komplext dilemma. De förväntas anpassa sig till amerikanska säkerhetskrav genom att i högre grad flytta produktion och leveranskedjor till politiska allierade, samtidigt som de i många fall är starkt ekonomiskt beroende av Kina.

Utvecklingen riskerar att påskynda en fragmentering av världsekonomin. Handel och inversteringar kan i allt högre grad komma att organiseras inom politiska och säkerhetspolitiska block. Detta kan få negativa effekter för global tillväxt, tillgången till kritiska råvaror och den gröna omställningen.

– Valet står mellan att försvara ett öppnare, multilateralt handelssystem eller att bidra till en mer uppdelad världsekonomi. Det är ett vägval med långtgående konsekvenser, säger Kjell Engelbrekt.

Strategiskt skifte i amerikansk politik

Forskarna menar att ansvaret för den ekonomiska konfrontationen mellan USA och Kina inte kan förklaras av en enskild president eller administration. I stället bör utvecklingen förstås som ett bredare strategiskt skifte i amerikansk politik, delvis drivet av förändringar i det globala maktsystemet.

Samtidigt varnar studien för att en okontrollerad eskalation riskerar att skada både USA:s egen ekonomi och det globala handelssystemet. Avgörande framåt blir därför hur USA väljer att använda sina ekonomiska maktmedel.

– Det handlar om huruvida framtida amerikanska administrationer väljer att förstärka eller mildra de spänningar som nu präglar världsekonomin. Det valet påverkar inte bara relationen till Kina, utan hela det internationella systemet, säger Kjell Engelbrekt.